Parteneriatul Public Privat in Romania (PPP)

PPP Parteneriat Public Privat Romania

Discutiile privind adoptarea unei noi legi a parteneriatului public-privat PPP, dupa ce legea existenta nu a produs nici un astfel de parteneriat, se aratau utille, numai ca rezultatul acestora nu inseama ca va duce la o lege care sa dea rezultate practice.

Prin adoptarea unei noi legi privind parteneriatul public-privat PPP se urmareste implementarea unui cadru legislativ în măsură să asigure efectiv conlucrarea sectorului public și sectorului privat pentru implementarea de proiecte având ca obiect lucrări sau servicii publice.

Prin viabilizarea sectorului parteneriatului public-privat se urmareste in principiu atât atenuarea presiunii imediate asupra finanțelor publice prin realizarea unor proiecte de investiții publice necesare, într-o primă etapă exclusiv cu finanțare privată, cât și creșterea eficienței serviciilor publice ca urmare a valorificării expertizei din sectorul privat.

Prin ce se diferențiază noul proiect de lege aflat în Parlament, de Legea nr. 178/2010?

În ultimii douăzeci de ani în Uniunea Europeană această formă de cooperare numită generic parteneriat public-privat a fost utilizată în multe domenii cum ar fi sectorul transporturilor, mediului, în domeniul realizării de infrastructuri publice etc., cu rezultate semnificative. Considerând parteneriatul public-privat un mecanism viabil de implementare cu succes a unor proiecte având ca obiect public dar, totodată, și o metodă de combatere a efectelor crizei economice, în ultimul deceniu au fost intensificate preocupările în sensul sintetizării bunelor practici în acest domeniu privat la nivel european.

Deși nu a fost emisă până în prezent nicio directivă care să reglementeze parteneriatul public-privat la nivel european, există o definiție unanim acceptată a mecanismului pe care îl implică și a scopurilor ce pot fi atinse printr-un astfel de mecanism. Efectele pozitive ale unei asemenea cooperări între sectoarele public și privat sunt recunoscute, la fel ca bunele practici în structurarea unor proiecte de acest tip, în care finanțarea privată și eficientă și potențialul inovativ ale sectorului privat sunt valorizate.

Principalele neajunsuri ale Legii nr. 178/2010 a PPP care au determinat noile dezbateri.

Deși a fost modificată de două ori ca urmare a observațiilor formulate de Comisia Europeană pentru nerespectarea unor principii ce guvernează contractele publice, Legea nr.178/2010 nu a devenit o reglementare adaptată realităților atât economice cât și juridice. În ciuda acestor modificări a subzistat un paralelism cu reglementarea concesiunilor de lucrări publice și de servicii publice, precum și o serie de soluții juridice discutabile, neconcordante cu bunele practici înregistrate în proiecte de acest tip.

De exemplu, interdicția de a participa cu fonduri publice atât la realizarea investiției, în etapa de construire, cât și pe perioada operării a făcut foarte dificilă realizarea structurii financiare a proiectelor. S-a creat astfel impresia în practică a posibilității recurgerii la parteneriatul public-privat numai în vederea realizării unor proiecte în care toate veniturile partenerului privat ar urma să provină din tarifele colectate de la utilizatori. Ori parteneriatul public-privat a apărut ca o structură viabilă de realizare a unor investiții publice chiar și în condiții diferite de cele specifice concesiunii, în care tarifele colectate de la public sunt suficiente pentru a asigura partenerului privat recuperarea investiției.

O altă limitare a Legii nr. 178/2010 a PPP este dată de faptul că reglementează doar parteneriatul public-privat instituțional, derulat prin intermediul unei companii de proiect având ca acționari partenerul public și partenerul privat. Sunt însă foarte multe proiecte de succes care nu au urmat această formulă, ori excluderea lor nu are justificare și afectează libertatea partenerilor publici de a alege tipul de structură contractuală cel mai potrivit unui anumit proiect. Sunt o serie de inadvertențe in legea 178, care vor fi corectate prin noua lege. De exemplu, în vederea asigurării concordanței cu directivele europene privind atribuirea contractelor publice, legea actuală a preluat o clasificare a contractelor de parteneriat public-privat în contracte de bunuri, lucrări și servicii. Scopul declarat a fost aplicarea unor praguri valorice pentru procedurile de selecție.

Datorită complexității contractelor de acest tip, o astfel de clasificare nu putea fi aplicată în practică. Prin noul proiect se doreste excluderea pragurilor valorice, procedurile fiind obligatorii pentru toate proiectele de parteneri de afaceri parteneriat public-privat indiferent de valoare.

De asemenea, o altă limitare stabilită de legea actuală constă în obligația aportului partenerului public la compania de proiect exclusiv sub forma unui bun proprietate privată. Dar există numeroase situații în care partenerul public nu are în proprietate un astfel de bun sau, chiar dacă astfel de bunuri există, ele sunt irelevante pentru proiectul respectiv. Mai ales în cadrul proiectelor menite realizării infrastructurii de transport, în care de regulă partenerul public contribuie cu terenul pe care se va realiza infrastructura respectivă, aceste terenuri sunt obținute prin proceduri de expropriere și devin astfel proprietate publică, nu privată. Ori, în condițiile Legii nr. 178/2010 realizarea și cuantificarea contribuției având ca obiect terenurile era foarte dificilă.

 

Elementele de noutate care ar putea fi implementate prin noua lege a parteneriatului public-privat PPP.

S-a clarificat domeniul de aplicare al legii, care va include doar acele proiecte pentru care din studiul de prefezabilitate aferent rezultă că veniturile din opera proiectului, deci veniturile din care partenerul privat își va recupera investiția și va obține profit, vor fi asigurate majoritar prin plăți efectuate de partenerul public. Proiectele în care cea mai mare parte a veniturilor provin din n tarifele colectate de la utilizatorii bunului sau serviciului vor fi supuse reglementării concesiunii. În aceste condiții, un proiect de parteneriat public-privat nu poate fi inițiat decât în baza unui studiu de prefezabilitate ce va analiza o serie de elemente preponderent de ordin economic, respectiv suportabilitatea tarifelor, posibilitățile de distribuire a riscurilor între parteneri, relația obligațiilor asumate de partenerul public cu datoria publică, posibilitățile de finanțare precum și eficiența economică. Acest studiu de prefezabilitate va fi aprobat de Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură. În plus, un proiect de parteneriat public-privat va putea fi realizat numai în cazul în care riscurile alocate partenerului public nu determină clasificarea proiectului în sectorul public conform regulilor Uniunii Europene. Cu toate acestea, derogări pot fi aprobate de către Departamentul pentru Proiecte de Infrastructură, în cazul unor proiecte semnificative.

Procedurile de atribuire a contractelor de parteneriat public-privat PPP (prin licitatii publice)

Atribuirea contractului se va face exclusiv prin proceduri transparente și competitive, respectiv licitație deschisă, licitație restrânsă și dialog competitiv sau alte tipuri de licitatii publice specifice achizitiilor publice de lucrari si servicii, indiferent de valoarea contractului. Documentația de atribuire va fi publicată în SEAP, iar în cazul proiectelor cu o valoare mai mare de 5 milioane euro publicarea se va face și în JOUE.

Noua lege va fi mai atractivă pentru investitorul privat sau pentru finanțator comparativ cu Legea nr. 178/2010

Noua reglementare consacră în mod expres principiul echilibrului financiar și posibilitatea adaptării contractului în situații neprevăzute în care, ca urmare a unui act normativ sau a unui act administrativ sau a unui caz de forță majoră, apar efecte financiare negative pentru obligațiile partenerului privat. O astfel de procedură de adaptare a contractului în situații pe care părțile nu le pot prevedea sau preveni face parte din bunele practici internaționale în proiecte de acest tip. În plus, modalitatea de pregătire a proiectelor, de determinare a elementelor care argumentează beneficiile implementării unui proiect în parteneriat public-privat, este similară bunelor practici consacrate în materie – analiza suportabilității proiectului, alocarea riscurilor în funcție de capacitatea fiecărei părți de a asuma, controla și gestiona un anumit risc, definirea modalității de raportare la datoria publică, bancabilitatea proiectului și eficiența economică în sens de „value for money”. Nu în ultimul rând, prin noua lege au fost reglementate și alte mecanisme specifice derulării proiectelor pe bază de finanțare privată, respectiv: posibilitatea partenerului public de a semna contracte directe cu creditorii proiectului, definirea conform bunelor practici a garanțiilor contractuale etc. În ceea ce privește finanțarea etapei de realizare a investițiilor, aceasta se poate asigura integral din fonduri private sau poate cuprinde și o componentă de fonduri publice provenind din fonduri nerambursabile și cofinanțarea națională aferentă.

 Mecanismele de consultare publică avute în vedere la elaborarea proiectului de act normativ

Proiectul a fost discutat, atât la nivel de principii cât și ca formulă de redactare, în cadrul unui grup de lucru coordonat de cadre didactice ale Facultății de Drept a Universității din București specializate în mecanismele de finanțare a proiectelor de investiții publice. Odată elaborată o primă formă, proiectul a fost supus dezbaterii publice atât în mediul universitar cât și în cel financiar și de afaceri prin consultarea principalelor Instituții Financiare Internaționale (BEI, BERD, Banca Mondială, EPEC) și a mediului de afaceri din România și a reprezentanților investitorilor străini în România (în special American Chamber of Commerce, Foreign Investors Council etc.). De asemenea, proiectul a fost transmis spre consultare sau avizare, după caz, ministerelor, Consiliului Concurenței și Autorității Naționale pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice (ANRMAP). Pentru a asigura coordonarea cu reglementările și recomandările la nivel european, proiectul ajustat în urma consultărilor interne a fost transmis spre analiză departamentelor de specialitate ale Comisiei Europene.

Procedura pentru derularea unui proiect în parteneriat public-privat în spiritul noii legi PPP

Noua Lege PPP reglementează fazele de etapele de derulare a unui proiect public prin mecanismul parteneriatului public-privat în deplină consonanţă cu principiile evidenţiate prin analizele şi cercetările efectuate la nivelul instituţiilor Uniunii Europene. Astfel, potrivit proiectului actului normativ în discuţie, pentru a se putea proceda la încheierea unui contract de parteneriat public-privat este necesar să se parcurgă următoarele etape prealabile:

• pregătirea studiului de fundamentare de către partenerul public: studiul de fundamentare se realizează de partenerul public pe cheltuiala sa şi este primul pas care trebuie întreprins în vederea derulării proiectului public prin mecanismul parteneriatului public-privat;

•  iniţierea procedurii de analizare a proiectului de către instituţiile publice implicate: dacă şi numai dacă rezultatele studiului de fundamentare sunt favorabile, atunci partenerul public trebuie să se adreseze DPIISPPPPE cu o solicitare de avizare a respectivului proiect şi de pregătire a memorandumului şi avizelor prealabile acestuia, memorandum care în final urmează să fie aprobat prin hotărâre a Guvernului României;

•  adoptarea, de către Guvern, a memorandumului având ca obiect decizia de realizare a proiectului respectiv în regim de parteneriat public-privat: dacă evaluările efectuate la nivelul DPIISPPPPE şi Ministerului Finanţelor Publice vor confirma concluziile studiului de fundamentare, atunci la sesizarea DPIISPPPPE, Guvernul României va emite o Hotărâre prin intermediul căreia se va aproba derularea respectivului proiect public prin mecanismul parteneriatului public-privat;

• parcurgerea procedurii de atribuire a contractului de parteneriat public-privat: după publicarea şi intrarea în vigoare a Hotărârii Guvernului privind aprobarea proiectului public prin mecanismul parteneriatului public-privat, partenerul public are dreptul de a pregăti documentaţia de atribuire şi de a parcurge procedura de atribuire corespunzătoare prevăzută de legislaţia achiziţiilor publice;

• semnarea contractului de parteneriat public-privat: dacă procedura de atribuire organizată de partenerul public se finalizează cu desemnarea unei oferte câştigătoare, atunci partenerul public şi partenerul privat pot proceda la încheierea contractului de parteneriat public-privat şi la implementarea acestuia prin realizarea, punerea în funcţiune şi exploatarea proiectului public.